• +38 (067) 814-66-39
    • +38 (063) 155-17-53
    • +38 (095) 581-75-71
Legalitas regnorum fundamentum — Законність – основа держави

В. Серьогін. Упровадження Європейських стандартів з прав людини в українське судочинство.

27.10.2015

Основні права людини – один з головних правових інститутів сучасного демократичного суспільства. У нинішній Європі інститут основних прав і свобод людини існує не тільки на національному, але й на наднаціональному рівні, тобто в рамках Європейського Союзу в цілому. Він являє собою сукупність норм права Європейського Союзу, які закріплюють найбільш важливі, спільні для всього Союзу стандарти в сфері захисту основних прав і свобод людини, а також принципи взаємовідносин особи з органами публічної влади на всіх рівнях.

Міжнародні стандарти щодо основних прав і свобод людини і громадянина регулюється низкою міжнародно–правових актів, які визначають політичні, природні, культурні, соціальні права.Серед найважливіших загальних документів, з якими повністю узгоджуються положення Конституції України, є:

Загальна декларація прав людини (1948 р.),

Міжнародний договір про громадянські та політичні права (1966 р.),

Міжнародний договір про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.),

Європейська конвенція про захист прав та фундаментальних свобод людини з протоколами (1950 р.),

Європейський соціальний статут (1961 р.),

Заключний акт Наради з питань безпеки та співробітництва в Європі (1975 р.),

Підсумковий документ Віденської зустрічі представників держав — учасниць Наради з питань безпеки та співробітництва в Європі (1989 р.).

Україна як суб’єкт міжнародного права проводить активну роботу, спрямовану на використання не тільки національних, а й міжнародних інститутів захисту прав людини. Цьому сприяють положення Конституції України,згідно з якими “чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України” (ст. 9), а також визначення зовнішньої політичної діяльності України як такої,що “спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права” (ст. 18).

З огляду на подальшу демократизацію в Україні процесу захисту прав і свобод людини, у ст. 55 Конституції записано, що кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасницею яких є Україна.

Такими органами є Комітет з прав людини ООН, Європейський суд з прав людини, а також Європейська комісія з прав людини.

Кожна країна світу, яка взяла на себе зобов’язання виконувати міжнародні конвенції, в тому числі й з прав людини, повинна керуватися принципами і нормами цих угод у своєму внутрішньому законодавстві.Норми, що містяться в міжнародних документах, обов’язкові для законотворчості розвинутих держав, тобто є міжнародними стандартами.

4 листопада 1950 р. Комітет міністрів Ради Європи в Римі прийняв Європейську Конвенцію про захист прав і основних свобод людини, що набрала чинності для перших десяти держав у 1953 р. Конвенція відкрита тільки для держав — членів Ради Європи.

Статті Європейської Конвенції сформульовані у формі зобов’язань держав і безумовних прав індивідів.

Перший розділ Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року присвячений правам і свободам людини, які гарантуються Договірними Сторонами, до яких відносяться:

– право на життя;

– заборона катування;

– заборона рабства і примусової праці;

– право на свободу та особисту недоторканність;

– право на справедливий суд;

– ніякого покарання без закону;

– право на повагу до приватного і сімейного життя;

– свобода думки, совісті і релігії;

– свобода вираження поглядів;

– свобода зібрань та об’єднання;

– право на шлюб;

– право на ефективний засіб юридичного захисту;

– заборона дискримінації.

Другий розділ Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року присвячений діяльності Європейського суду з прав людини.

За допомогою Суду здійснюється контроль виконання вимог Конвенції та їх відповідність з внутрішнім законодавством держави. Суд розглядає індивідуальні скарги, в яких відповідачем виступає держава. Але для цього потрібним є визнання державою-учасником юрисдикції Суду. Якщо таке визнання сталося, то рішення Суду є обов’язковими для виконання державою-учасником у справах, по яких держава-учасник виступає відповідачем.

Конституція України гарантує кожному право звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, після використання всіх національних засобів правового захисту (ст.55).

17 липня 1997 року Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» було ратифіковано вказану Конвенцію і вона стала частиною національного законодавства України. Цим же законом Україна визнала обов’язковою юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Результатом цього є, з одного боку, є встановлення міжнародного контролю над національними судовими органами при вирішенні спірних питань з прав людини, а з другого – забезпечується реалізація положень п. 4 ст. 55 Конституції України, згідно яких кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

Положення щодо використання всіх національних засобів правового захисту, закріплене в Конституції України, відображає один з принципів міжнародного процесуального права, який полягає у тому, що «міжнародний суд не прийме до свого провадження претензію від імені іноземця із заявою про відмову йому в правосудді, якщо вказана особа не вичерпала всіх законних можливостей, наданих їй у відповідній державі. В основі цього принципу лежить твердження, що державі повинно бути надане право виправити порушення шляхом використання власних правових засобів до того, як це порушення буде розглянуте міжнародними органами.

Відповідно до положень ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, тобто основоположним елементом системи захисту прав людини в Україні є судова система.Судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

Говорячи про впровадження Європейських стандартів з прав людини в українське судочинство та про адаптацію національного законодавства до міжнародних норм і стандартів, в першу чергу потрібно звернути увагу на такий визнаний міжнародний принцип як принцип верховенства права.

Вперше словосполучення «верховенство права» було офіційно застосовано у Конституційному Договорі між Президентом України та Верховною Радою України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України від 8 червня 1995 року», в статті 1 якого було зазначено, що «В Україні діє принцип верховенства Права».

При цьому слово «право» було написано з великої літери, що, на думку вчених, вказує на те, що ця фраза «насправді була малозрозумілою навіть самим укладачам акта чи тим, хто офіційно його затверджував. Адже таке написання не випливає з диференційованого принципу української орфографії».

В подальшому цей принцип знайшов нормативне закріплення у 1996 році у Конституції України, в частині 1 статті 8 якої проголошено, що «в Україні визнається і діє принцип верховенства права».

З часів унормування принципу верховенства права в Конституції України минуло вже 16 років, проте, за влучним висловом професора М. Козюбри «сутність і зміст цього принципу залишаються для більшості юристів, не кажучи вже про пересічних громадян, утаємниченими.

Далеко неоднозначно трактується зміст принципу верховенства права, вказує вчений, також у науковій літературі.

Причому діапазон думок тут надзвичайно широкий – від ототожнення принципу верховенства права з традиційним для колишнього радянського правознавства принципом верховенства закону до розуміння принципу верховенства права як виключно верховенства справедливості і розуму.

Як відомо, принцип «верховенства права», вперше дістав доктринального тлумачення у роботі відомого англійського вченого-конституціоналіста кін. XIX – поч. ХХ ст.ст. професора школи права Оксфордського університету Альберта Венна Дайсі «Вступ до вивчення конституційного права».

Верховенство або панування права у Дайсі має такі три значення:

Воно означає, перш за все, абсолютне верховенство або домінування звичайного законодавства в протилежність впливу свавільної влади та виключає існування свавілля, прерогативу або навіть широкі дискреційні повноваження уряду.

Англійцями, вказує Дайсі, управляє закон і тільки закон; у нас людина може бути покарана, але лише за порушення правотвору, а не за будь-що інше.

Воно означає далі рівність перед законодавством або однакове підпорядкування усіх класів звичайному законодавству держави, що застосовується звичайними, а не особливими судами; панування права в цьому сенсі виключає ідею про будь-яке звільнення посадових осіб або будь-кого від обов’язку підкорятися законодавству, якому підкоряються інші громадяни, або від відповідальності перед звичайними судами.

Верховенство права, вказує Дайсі, може, нарешті, застосовуватись як формула для вираження того факту, що конституційне право, тобто правила (норми), які в формують частину конституційного кодексу, є не джерелом, а наслідком прав приватних осіб, які визначаються та захищаються судами.

На цей час принцип верховенства права, поряд з демократією та правами людини, вважається одним з трьох стовпів Ради Європи та закріплений в преамбулі Європейської конвенції з прав людини.

Ця концепція втілена також в низці міжнародних інструментів в сфері прав людини та в інших нормативних документах.

З цих підстав цьому принципу приділяється особлива увага і він з урахуванням сучасних обставин наповнюється додатковим змістом.

Так Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія), яка є дорадчим органом Ради Європи з питань конституційного права, який надає висновки про відповідність проектів законодавчих актів європейським стандартам та цінностям, в Доповіді про верховенство права (березень 2011 року) зазначила таке:

«Хоча термінологія є схожою, важливо відзначити, що поняття «верховенство права» не є синонімом російському поняттю «верховенство закону» або терміну «правова держава».

Цю концепцію потрібно зрозуміти й надати їй визначення, оскільки вона з’являється в багатьох юридичних документах та розглядається як основоположний складовий елемент будь-якого демократичного суспільства.

Видається, що на цей час існує певний консенсус по відношенню до основного значення поняття «верховенство права» та аспектів, що містяться в ньому.

Визначення, яке надав Том Бінгхем, зазначено Комісією, є таким, що найкраще охоплює головні елементи поняття «верховенство права».

Лорд Томас Бінгхем – це перший в історії Великої Британії суддя, якому вдалося обійняти всі три найбільш важливі посади в судовій системі, включаючи посаду Лорда-Головного Судді – голови судової системи Англії і Уельсу.

Верховенство права визначено Бінгхемом таким чином:

«Усі особи і владні органи в державі, як публічні так і приватні, мають бути зв’язані та мати право користуватись законами, що є публічно прийнятими, такими, що стосуються (загалом) майбутнього та що публічно застосовуються в судах».

Це коротке визначення, яке поширюється як на публічні, так і на приватні органи, доповнюється 8 «складовими» верховенства права, які включають наступне:

1) доступність законодавства (положення якого мають бути зрозумілими, чіткими та передбачуваними;

2) питання юридичних прав мають, як правило, вирішуватись на підставі законодавства, а не за розсудом;

3) рівність перед законом;

4) влада має здійснюватись у відповідності з законодавством, справедливо й розумно;

5) права людини мають бути захищені;

6) мають бути надані засоби для врегулювання спорів без невиправданих витрат або відстрочок;

7) суди мають бути справедливими;

8) держава має дотримуватись своїх зобов’язань як в межах міжнародного, так і національного законодавства.

Запропонована Бінгхемом вимога про те, що закони мають прийматися публічно і набирати чинності на майбутнє, відноситься до природи права і прийняття законів, і вимагає як і Дайсі, щоб самі закони були доступними, чіткими і такими, що зорієнтовані на перспективу.

Але, при розширенні цього поняття, Бінгхем уточнює, що, на відміну від Дайсі, він визнає що у нашому складному суспільстві необхідна певна свобода розсуду зі сторони державних посадових осіб, але при цьому такий розсуд не повинен бути безконтрольним і неможна дозволяти приймати свавільні чи нерозумні рішення.Твердження Бінгхема про те, що всі люди і влада повинні бути «зв’язані» законом, стосується як членів публічних й приватних організацій, від яких очікується додержання законодавства, так і державних посадових осіб (від яких очікується як додержання законодавства у тому сенсі, що вони не будуть перевищувати своїх повноважень, а також застосування законів на основі рівності і незалежно від статусу об’єкту застосування закону чи якихось погроз чи стимулів, запропонованих особі, що приймає рішення).Думка Бінгхема про те, що кожен має право користуватися законами, має на увазі доступ до правосуддя у двох сенсах: по-перше, це доступ до судів для того,щоб вимагати застосування закону, а по-друге, процедури у цих судах повинні бути справедливими, а судові рішення повинні прийматися незалежно і безсторонньо.

Венеціанська комісія у згаданій доповіді робить висновок, що виходячи з цього визначення, а також з інших, заснованих на самих різних правових та державних системах, видається, що в наші часи можливо знайти консенсус стосовно необхідних складових верховенства права.

Це наступні аспекти:

1.Законність, у тому числі прозорий, підзвітний і демократичний процес прийняття законодавства.

2.Правова визначеність.

3.Заборона свавілля.

4.Доступ до правосуддя, що забезпечується незалежними та безсторонніми судами

5.Дотримання прав людини

6.Недискримінація і рівність перед законом.

(1) Законність

Дайсі підкреслював важливість дотримання принципу законності. Це, насамперед, означає, що закони повинні виконуватися. Ця вимога стосується не лише окремих осіб, але й органів влади, як публічних, так і приватних.

Оскільки законність стосується дій публічних посадових осіб, це означає також, що вони повинні отримати дозвіл на виконання певних дій, і що вони повинні діють у межах тих повноважень, які їм були надані.

Законність означає також, що ніхто не може бути покараний, крім як за порушення раніше прийнятого чи певного закону, і при цьому сам закон не може бути порушений безкарно.

(2) Правова певність.

Принци правової певності є найважливішим для забезпечення довіри до судовою системи та верховенства права. Це є вкрай важливим і для продуктивних угод у сфері бізнесу, що рухають розвиток та економічний прогрес.

Для досягнення такої довіри держава повинна забезпечувати, щоб тексти законів були легкодоступними. Воно також повинно дотримуватися й виконувати, прогнозованим і поступовим чином ті закони, які воно застосовує.

Прогнозованість означає, що закон повинен, коли це можливо, бути оприлюдненим до його виконання і бути передбачуваним щодо його наслідків: він повинен бути сформульований доволі чітко, для того щоб надати можливість індивідууму регулювати свою поведінку.

Необхідність у певності не означає, що керівникам не надаються   повноваження діяти на власний розсуд, але при цьому повинні бути механізми, що запобігають неналежному застосуванню.

У цьому контексті закон, який надає державному органу влади простір для розсуду, повинен визначати сферу дії такої свободи розсуду. Верховенству права суперечило б таке положення, коли юридична свобода розсуду виконавчої влади надається необмежено.

Правова певність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними і були направлені на те, щоб забезпечувати постійну прогнозованість ситуацій і юридичних відносин, що виникають.

Зворотна дія норм також суперечить принципу правової певності, щонайменше, в кримінальному праві (стаття 7 Конвенції), оскільки суб’єкти права повинні знати наслідки своєї поведінки; але також і в цивільному, і в адміністративному праві, у тій мірі, у якій це негативно впливає на права і юридичні інтереси.

Крім цього, правова певність вимагає дотримання принципу resjudicata (вирішена судом справа). Остаточні постанови національних судів не повинні піддаватися сумніву. Це вимагає також виконання остаточних постанов суду.

У спорах між приватними особами виконання остаточних постанов може вимагати допомоги з боку державних органів, для того щоб уникнути будь-якого ризику «приватного правосуддя», яке б суперечило верховенству права.

Системи, в яких можливо анулювати остаточні постанови без переконливих підстав суспільного інтересу і протягом невизначеного часу є несумісними з принципом правової певності.

Крім цього, парламенту не можна дозволяти порушувати основоположні права шляхом прийняття неоднозначних законів. Це дає найважливіший правовий захист для людей по відношенню до держави, її органів та службовців.

Правова певність означає також, що необхідно в цілому дотримуватися зобов’язань чи обіцянок, узятих на себе державою по відношенню до окремих осіб (поняття «законних очікувань»).

Наявність конфліктуючих рішень Верховного чи Конституційного судів може суперечити принципу правової певності. Тому вимагається, щоб суди, особливо Верховні суди, створювали такі механізми, котрі дозволяли уникати конфліктів і забезпечували послідовність своєї судової практики.

Правова певність і верховенство права мають на увазі, що закон виконується на практиці. Це означає також, що існують реальні підстави для його виконання. Тому дуже важливо давати оцінку того, чи є закон таким, що виконується на практиці, причому ще до його прийняття, а також проводити перевірки того, чи може він бути виконуваний ефективно. Це означає, що при розгляді питання верховенства права необхідно враховувати проведення оцінки законодавства до його прийняття і після введення його в дію.

(3) Заборона свавілля

Хоча у сучасних складних суспільствах свобода розсуду може бути необхідна для реалізації низки урядових завдань, такі повноваження не повинні реалізовуватися у довільний спосіб.

Таке здійснення повноважень може призвести до прийняття по суті несправедливих, нерозумних, нераціональних чи таких, що пригнічують свободу рішень, що було б несумісним з поняттям верховенства права.

(4) Доступ до правосуддя, що забезпечується незалежними і безсторонніми судами.

Будь-яка людина повинна мати можливість виступати проти дій і рішень державних органів, які суперечать його чи її правам чи інтересам. Заборони на такі виступи порушують принцип верховенства права.

Як правило, такі виступи проти дій державних органів повинні робитися в судах, але в деяких державах вбачаються альтернативні шляхи оскарження у менш формальних органах з вирішення спорів, після яких можна звернутися з оскарженням до суду.

У державі, що заснована на верховенстві права,найважливіше значення має роль судової системи.

Саме вона є гарантом правосуддя – основоположної цінності у правовій державі. Надзвичайно важливо, щоб судова система мала повноваження визначати, які закони мають застосовуватись та діяти у конкретному випадку, регулювати питання фактів і застосовувати закон до фактів, у відповідності з необхідною, тобто доволі прозорою і передбачуваною методологією тлумачення.

Судова система повинна бути незалежною і безсторонньою. Незалежність означає, що судова система вільна від зовнішнього впливу і не контролюється іншими гілками влади, насамперед, виконавчою владою. Ця вимога є невід’ємною частиною основоположного демократичного принципу розподілу влади. Судді не повинні піддаватися політичному впливу чи маніпуляції.

Безсторонність означає, що судочинство – навіть зовні – не визначає заздалегідь результатів розгляду справи.

Повинні проводитися справедливі і відкриті слухання справи, а також повинні бути передбачені розумні строки для слухання справи і винесення рішення щодо нього.

Нарешті, судові рішення повинні ефективно виконуватися і повинна бути виключена можливість (крім найбільш виключних випадків) перегляду остаточного судового рішення (дотримання принципу resjudicata – ресюдиката).

(5) Дотримання прав людини

Дотримання принципу верховенства права і прав людини необов’язково є синонімами.

Однак існує значне взаємне пересічення цих двох концепцій, і багато прав, що закріплені в документах, таких як Конвенція, також прямо чи опосередковано посилаються на верховенство права.

Права, які, вочевидь, є найбільш пов’язаними з верховенством права, включають в себе наступні:

(1) право на доступ до правосуддя,

(2) право на юридично компетентного суддю,

(3) право на те, щоб бути заслуханим,

(4) неможливість повторного притягнення до кримінальної відповідальності за один і той же злочин.

(5) правовий принцип, згідно з яким межі пов’язанні з обтяженням не повинні мати зворотної дії,

(6) право на ефективний засіб правового захисту по відношенню до будь-якої обґрунтованої справи,

(7) кожна людина, яка звинувачується у вчиненні злочину, користується презумпцією невинуватості, доки не буде доказана її вина,

(8) право на справедливий судовий розгляд; повинні проводитися справедливі і відкриті слухання, без упередженості, і повинен бути передбачений розумний строк, протягом якого справа повинна бути заслухана і по ній повинно бути винесено судове рішення.

Крім цього повинна існувати визнана, організована і незалежна юридична професія, члени якої мають відповідний юридичний потенціал, прагнуть надавати відповідні юридичні послуги і мають практичні можливості для цього, а відповідні рішення виконуються без невиправданих затримок.

(6) Недискримінація та рівність перед законом

Формальна рівність є важливим аспектом верховенства права – за умови, що воно дозволяє нерівне поводження у тому випадку, коли це необхідно для досягнення фактичної рівності, – і може застосовуватися гнучко без шкоди основоположному принципу поняття недискримінації, який, поряд з рівністю перед законом, являє собою основний і загальний принцип, пов’язаний з захистом прав людини.

Заборона дискримінації означає, що закони не дозволяють реалізовувати дискримінацію стосовно окремих осіб чи груп.

Невиправдане нерівне поводження на підставі закону забороняється, і всім людям гарантується рівний та ефективний захист від дискримінації за ознаками расової приналежності, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичної чи іншої думки, національного чи соціального походження, власності, народження чи іншого статусу.

Рівність перед законом означає, що стосовно кожної особи діють однакові закони, і при цьому жоден індивідуум чи група не мають особливих юридичних привілеїв».

Забезпечення застосування верховенства права в діяльності судів загальної юрисдикції також є одним з найважливіших завдань у формуванні правової демократичної Української держави.

Це пояснюється тим, що суди виконують функцію арбітра між суспільством та державою, окремими приватними особами, гарантують обґрунтованість і правомірність допущення примусового обмеження прав та свобод особи, збалансовують владні повноваження законодавчої та виконавчої державної влади.

Саме в судовому порядку людина може захистити свої права та порушені інтереси. Тому застосування принципу верховенства права судами загальної юрисдикції безумовно має дуже важливе значення.

Проте, на формальному (законодавчому) рівні в Україні поки ще не сформовано умов для того, щоб судді у своїй професійній діяльності могли вільно керуватися принципом верховенства права, зокрема, в цивільних, кримінальних і господарських справах. Адже цей принцип не тільки не зазначено засадою судочинства у відповідних процесуальних кодексах (Цивільному процесуальному, Кримінальному процесуальному та Господарському процесуальному), а навіть не зазначено у ч. 3 ст. 129 Конституції засадою судочинства в Україні.

Закріплено лише обов’язок суддів здійснювати правосуддя виключно на основі закону (принцип законності).

Натомість наявна і позитивна тенденція. Стаття 7 Кодексу адміністративного судочинства України, що набрав чинності з 1 вересня 2005 року, проголосила найпершим саме принцип верховенства права. Зміст і значення цього принципу вперше нормативно розкрито у статті 8 цього Кодексу:

  1. Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
  2. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
  3. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
  4. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини [11].

Кардинальні зміни у нормативному (законодавчому) закріпленні застосування принципу верховенства права у діяльності судів загальної юрисдикції відбулися після набрання чинності 30.07.2011 року Законом України від 07.07.2010 року № 2453-VI “Про судоустрій і статус суддів”.

Так у статті 2 вказаного закону зазначено, що суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Крім того, у статтях 6, 47 Закону України від 07.07.2010 року № 2453-VI “Про судоустрій і статус суддів” вказується, що суди та судді здійснюють правосуддя на основі Конституції і законів України, забезпечуючи при цьому верховенство права, а у статті 55, в якій наведено текст присяги судді, зазначено, що вступаючи на посаду судді особа присягається здійснювати правосуддя, підкоряючись лише закону та керуючись принципом верховенства права.

Проявом послідовного прагнення вітчизняного законодавства нормативно втілити принцип верховенства права у практичну площину діяльності адміністративних судів з’явилося визначення критеріїв оцінки правомірності рішення, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень викладених у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у відповідності з якою у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином, вперше у вітчизняному законодавстві зроблена спроба нормативно закріпити критерії за якими судом має здійснюватись оцінка не лише законності а саме правомірності рішень, дій чи бездіяльності владних суб’єктів, що фактично є нормативним закріпленням вимог, при додержанні яких такі рішення, дії чи бездіяльність владних суб’єктів будуть мати ознаки правомірності, а отже справедливості.

Такі критерії хоч і адресовані суду, але вони одночасно є вимогами і для публічної адміністрації, адже ігнорування цих вимог може призвести до програшу публічної адміністрації у справі.

Вони важливі не лише для такої категорії спорів як спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, а є обов’язковими для всіх спорів, що вирішують адміністративні суди та у яких предметом перевірки є рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, зокрема й для спорів, що виникають з відносин публічної служби, спорів між суб’єктами владних повноважень тощо.

Також законодавче закріплення цих критеріїв-принципів дає можливість фізичній чи юридичній особі сформувати уявлення про якість та природу належних рішень чи дій, які вона має право очікувати від суб’єкта владних повноважень.

Таким чином, законодавець, фактично нормативно закріпив своє бачення застосування принципу верховенства права в діяльності владних суб’єктів.

Проте, на жаль, законодавець у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України обмежився лише переліком критеріїв за яким судом має оцінюватись правомірність рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, не розкриваючи їх змісту.

Серед вітчизняних правознавців існують різні підходи щодо розкриття змісту вказаних критеріїв-принципів правомірності рішень, дій та бездіяльності владних суб’єктів, які узагальнено можна викласти таким чином.

Прийняття рішень, вчинення дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України – за змістом цей критерій випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

На підставі означає, що суб’єкт владних повноважень:

повинен бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України та зобов’язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

У межах повноважень означає, що рішення суб’єкта владних повноважень повинно прийматися, а дія вчинятися відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. Під встановленими законом повноваженнями прийнято розуміти як ті, на наявність яких прямо вказує закон – так звані “прямі повноваження” , так і повноваження які прямо законом не передбачені, але безпосередньо випливають із положень закону і є необхідним для реалізації суб’єктом владних повноважень своїх функцій (завдань) – так звані “дискреційні повноваження”.

У спосіб означає, що суб’єкт владних повноважень зобов’язаний дотримуватися встановленої законом процедури прийняття рішення або вчинення дії, і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Прийняття рішення, вчинення дії з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, – цей критерій інакше може бути сформульовано як принцип використання повноваження з належною метою. Належною є та мета, що визначена в законі або випливає з його цілей. Для забезпечення дотримання цього принципу доцільно, щоб у законодавчому акті чітко зазначалася мета, задля якої надається повноваження. Цілі закону часто можуть бути виведені з його назви або преамбули, або загальних положень. Часто для з’ясування мети повноважень та цілей закону доцільно звертатися до пояснювальної записки відповідного законопроекту та матеріалів його обговорення.

Якщо мету повноважень у законі не визначено,то слід виходить із загальної мети, яка визначена у статті 3 Конституції України, – утвердження і забезпечення прав людини є головним обов’язком держави.

Використання повноважень з неналежною метою за своїм змістом є зловживання ними: використання їх нечесно, із протиправними намірами, з недоброю волею, зі спотворенням тлумаченням мети, з якою надано повноваження, з наявністю особистого інтересу у прийнятті рішення або вчинення дії. Якщо рішення приймається для досягнення результатів, на які повноваження суб’єктів владних повноважень аж ніяк не спрямоване, таке рішення повинне визнаватися протиправним.

Прийняття рішення, вчинення дії обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії. Цей критерії відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб’єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов’язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб’єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, зокрема тих, що ґрунтуються на припущеннях, а не на конкретних обставинах. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не мають відношення до справи.

Прийняття рішення, вчинення дії безсторонньо (неупереджено) – цей критерій-принцип зобов’язує суб’єкта владних повноважень не проявляти упереджене ставлення до особи у своїх рішеннях та діях. Упереджено ставитися означає бути прихильним до особи або навпаки поводитися з нею дискримінаційно через особисту симпатію чи антипатію або через власний інтерес у справі (фінансовий,родинний тощо), соціальний (корпоративний) інтерес, пов’язаний із належністю до певної спільноти, професії та ін. Приймаючи рішення або вчиняючи дію,суб’єкт владних повноважень, не може ставати на сторону будь-якої з осіб та не може проявляти себе заінтересованою стороною у справі, виходячи з будь-якого нелегітимного інтересу, тобто інтересу, який не випливає із завдань цього суб’єкта, визначених законом.

Прийняття рішення, вчинення дій добросовісно – цей критерій-принцип вимагає від суб’єкта владних повноважень діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, з відданістю визначеним законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих посягань досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через прийняття рішень або вчинення дій.

Прийняття рішення, вчинення дій розумно (розсудливо). Під безрозсудливим або ірраціональним вчинком/дією суб’єкта владних повноважень можна розуміти такі, які жоден суб’єкт владних повноважень, діючи відповідно до здорового глузду та обов’язків, покладених на нього законом не міг би вчинити; рішення/дія настільки неприпустимі з точки зору законів логіки та загальноприйнятих моральних стандартів, що жоден суб’єкт владних повноважень, діючи відповідно до здорового глузду не міг би їх прийняти/вчинити.

Прийняття рішення, вчинення дій з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, – метою цього критерію-принципу є попередження та усунення несправедливої (безпідставної) дискримінації. Суб’єкт владних повноважень повинен забезпечити рівне ставлення до осіб під час прийняття рішення або вчинення дії за однакових (схожих) обставин. Це, звичайно, не означає ігнорування індивідуальних обставин кожної справи, а означає, що за схожих умов не повинні ігноруватися принципи та підходи, застосовані під час розгляду подібної справи.

Несправедлива дискримінація буде відсутня, якщо орган надаватиме переваги певним категоріям осіб, виходячи із законних підстав та розумних об’єктивних обставин: Наприклад, не можна говорити про несправедливу дискримінацію, якщо суб’єкт владних повноважень надаватиме першочергове право на прийом вагітним жінкам, інвалідам тощо.

Принцип рівності (недискримінації) тісно пов’язаний із принципом безсторонності (неупередженості), адже упереджене ставлення може проявлятися у дискримінації особи.

Прийняття рішень, вчинення дій пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав,свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване ці рішення (дії), – цей критерій випливає з принципу пропорційності (адекватності). Дотримання принципу пропорційності особливо важливе при прийнятті рішень або вжитті заходів, які матимуть вплив на права, свободи та інтереси особи. Метою дотримання цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані рішення або дії суб’єкта владних повноважень, та інтересами конкретної особи. Принцип пропорційності зокрема передбачає, що:

– здійснення повноважень, як правило, не повинно спричиняти будь-яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, які планується досягти;

– якщо рішення або дія можуть обмежити права,свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження повинні бути виправданні необхідністю досягнення більш важливих цілей;

– несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення або дії суб’єкта владних повноважень,повинні бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутністю такого рішення або дії;

– для досягнення суспільно корисних цілей повинні обиратися найменш “шкідливі” засоби;

Таким чином, принцип пропорційності має на меті досягнення балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

Прийняття рішення з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення – цей критерій випливає з принципу гласності прийняття рішень. Він повинен застосовуватися при прийнятті суб’єктом владних повноважень рішення, що матиме вплив на права, свободи чи інтереси особи.

Особа, щодо якої приймається рішення, має право бути вислуханою суб’єктом суб’єктом владних повноважень: вона може наводити обставини та докази на їх підтвердження, правові аргументи тощо. Ця вимога не є обов’язковою, якщо спілкування із суб’єктом владних повноважень відбувається письмово і повноваження суб’єкта владних повноважень не є дискреційним. Наприклад, якщо для надання певної адміністративної послуги необхідно надати певні документи і за їх наявності суб’єкт владних повноважень зобов’язаний надати цю послугу, то немає сенсу у наданні особі можливості бути вислуханою.

Принцип гласності також вимагає від суб’єкта владних повноважень забезпечити особі доступ до інформації про обставини, які можуть бути покладені в основу рішення. Вибір способу надання інформації особі є прерогативою суб’єкту владних повноважень. Принцип гласності включає право особи на захист, право мати представника, право знати про прийняте суб’єктом владних повноважень рішення.

Прийняття рішення, вчинення дії своєчасно, тобто протягом розумного строку – цей критерій-принцип означає не лише необхідність дотримання визначених у нормативно-правових актах часових рамок прийняття суб’єктом владних повноважень рішення або вчинення дії, а й прийняття рішення або вчинення дії протягом розумного строку, без невиправданого для конкретної ситуації зволікання. Тривалість розумного строку залежить від складності певного питання, нагальності його вирішення, кількості людей, залучених до справи, їхньою поведінки тощо [18].

Прикладом практичного застосування вимог Кодексу адміністративного судочинства щодо оцінки правомірності рішень суб’єктів владних повноважень у відповідності з приписами частини 3 статті 2 цього Кодексу є Постанова Верховного Суду України від 31 жовтня 2006 року, що була винесена за результатами розгляду за винятковими обставинами справи про визнання незаконною постанови Правління Національного банку від 04.06.2003 року N 240 “Про окремі питання регулювання діяльності банків” за заявою Черновецького Л.М., який є акціонером АКБ “Правекс-Банк”.

У вказаній Постанові Верховний суд України встановив, що «Постановою Правління НБУ від 04.06.2003 N 240 “Про окремі питання регулювання діяльності банків”, зареєстрованою в Міністерстві юстиції 24.06.2003 N 510/7831, були внесені зміни до Інструкції про порядок регулювання діяльності банків в Україні, затвердженої постановою Правління НБУ від 28.08.2001 N 368, а саме – п. 1.4 гл. 1 розд. IV зазначеної інструкції було викладено в новій редакції, відповідно до якої з 01.03.2004 нормативне значення нормативу Н2 діючих банків має бути не меншим, ніж 10 %.

Відповідно до п. 4 ст. 7 Закону “Про Національний банк України” до компетенції Національного банку, крім іншого, віднесено встановлення для банків правил проведення банківських операцій, бухгалтерського обліку і звітності, захисту інформації, коштів та майна. Частиною 1 ст. 56 зазначеного Закону передбачено право Національного банку видавати нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов’язковими для органів державної влади й органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб.

Стаття 58 цього Закону передбачає, що з метою захисту інтересів вкладників та кредиторів і забезпечення фінансової надійності банків Національний банк відповідно до визначеного ним порядку встановлює для них обов’язкові економічні нормативи. Ці нормативи мають забезпечувати здійснення контролю за ризиками, пов’язаними з капіталом, ліквідністю, наданням кредитів, інвестиціями капіталу, а також за відсотковим та валютним ризиком. Частиною 2 ст. 35 Закону “Про банки і банківську діяльність” за Національним банком закріплене право визначати порядок обчислення нормативу адекватності капіталу банку та встановлювати мінімальний розмір регулятивного капіталу банку.

На підставі аналізу наведених норм суди апеляційної та касаційної інстанцій дійшли висновку про те, що оскаржувану постанову прийнято Правлінням Національного банку в межах повноважень, наданих йому законом.

Висновки суду в цій частині правильні, але їх недостатньо для з’ясування обґрунтованості скарги Черновецького Л.М.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі – КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

  • на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України;
  • з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надані;
  • обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
  • безсторонньо (неупереджено);
  • добросовісно;
  • розсудливо;
  • з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
  • пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи й цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення (дія);
  • з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Наведених вимог закону суд не виконав і не з’ясував перерахованих обставин, які мають істотне значення для справи та підлягали з’ясуванню, оскільки в справі перевіряється правильність рішення суб’єкта владних повноважень. Визначивши обставини, які підлягають з’ясуванню в адміністративній справі, суд, керуючись ст. 11 КАС, мав зобов’язати суб’єкт владних повноважень довести обгрунтованість своїх рішень, дій чи бездіяльності. Зокрема, суб’єкт владних повноважень зобов’язаний обґрунтувати:

– чи розсудливо вимагати від банків підтримувати їх регулятивний капітал на рівні, не меншому, ніж 10 % зважених до ризику активів і позабалансових зобов’язань;

– чи доцільно збільшувати рівень регулятивного капіталу з 8 % зважених до ризику активів і позабалансових зобов’язань до 10 %, якими можуть бути ймовірні негативні наслідки для кредиторів/вкладників банку у випадку залишення регулятивного капіталу на рівні 8 % та для банків – у випадку його збільшення до 10 %;

– як можна зіставити такі негативні наслідки;

– в який спосіб банки повинні діяти, щоб забезпечити реалізацію приписів оскаржуваної постанови, і чи цей спосіб не впливає на корпоративні права та обов’язки акціонерів банку, чи не зачіпає їх інтересів та чи не змушує їх до певної поведінки.

Оскільки судом ці питання не досліджувалися, висновок суду про те, що оскаржувана постанова стосується лише діяльності банків і не порушує прав та законних інтересів заявника як акціонера АКБ “Правекс-Банк”, не можна визнати обґрунтованим. Зважаючи на обсяг допущених процесуальних порушень та їх суть, Верховний Суд дійшов висновку, що вони могли призвести до неправильного вирішення справи».

На підставі викладеного Верховний Суд України скасував судові рішення першої, апеляційної та касаційної інстанцій, а справу направив до суду першої інстанції на новий розгляд.

Таким чином, Верховний Суд України фактично визнав, що оскаржувана Постанова Правління Національного Банку України винесена ним у межах повноважень, наданих йому законом, тобто є законною.

Але, в той же час Верховний Суд України зауважив, що для винесення обґрунтованого, а отже справедливого судового рішення, перевірки оскаржуваної Постанови Правління Національного Банку України на відповідність лише вимогам законодавства недостатньо, а потрібно з’ясувати інші обставини, які мають істотне значення для справи, зокрема, щодо розсудливості, пропорційності та доцільності вимог, викладених у вказаній Постанові.